財政與貨幣金融在實踐中的聯(lián)系
美國財政和貨幣政策的協(xié)調(diào)并沒有一成不變的框架，實踐中的側(cè)重點不斷演變。美國在大蕭條時期采用了凱恩斯主義，20世紀30年代至60年代是以財政政策為主開展宏觀調(diào)控，貨幣政策的職能主要是穩(wěn)定金融和配合財政政策。這種方式的初期效果較好，但經(jīng)濟最終出現(xiàn)了滯脹。政策面臨困境后，美國開始采用以貨幣政策為主的宏觀調(diào)控工具，財政回到了周期平衡。2008年金融危機爆發(fā)，美國不得不借助量化寬松等超常規(guī)貨幣政策框架進行調(diào)控。新冠疫情期間，美國又重啟了大幅度的財政赤字政策，并開始重視培育國家的核心競爭力，推動結(jié)構(gòu)性改革，重新定位政府和市場的關系。
在我國的實踐中，財政和貨幣通過職能定位、政策協(xié)調(diào)以及資金、市場和股權(quán)等有形層面相互交融。
同為資金市場的重要影響主體。政府行為影響央行基礎貨幣投放，政府債券是央行操作的重要標的。財政“四本賬”的金額占當年GDP的比重達到35%左右，上收下解都要通過金融系統(tǒng)。國庫現(xiàn)金管理將財政與央行、商業(yè)銀行和金融市場直接聯(lián)系起來。國債是金融市場最重要和最有效的抵押品，國債利率是金融市場的定價基準。
共同構(gòu)筑國家安全網(wǎng)。貨幣當局作為最后貸款人，為市場注入最后流動性。存款保險等風險基金和財政當局在維護社會穩(wěn)定與應對償付能力風險方面發(fā)揮了更大作用。但是金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定、流動性風險和資產(chǎn)負債表風險的界限模糊，考慮到貨幣金融系統(tǒng)的垂直領導和財政的條塊分割，需要在防范與化解系統(tǒng)性風險方面進行更為密切和復雜的合作。
通過鑄幣稅與國有金融機構(gòu)的股權(quán)相互聯(lián)系。鑄幣稅是指貨幣發(fā)行者從貨幣發(fā)行中獲得的利潤。在央行和商業(yè)銀行二級貨幣發(fā)行體系下，其表現(xiàn)為金融系統(tǒng)資產(chǎn)與負債無風險利差的累積額，鑄幣稅收入由中央銀行和商業(yè)銀行分享。在信貸配給環(huán)境中，獲得信貸的企業(yè)也享有鑄幣稅收入。當貨幣持有范圍超過本國居民時，還存在鑄幣稅收入的跨國創(chuàng)造與分配。鑄幣稅通過央行和國有金融機構(gòu)的利潤上繳納入財政體系統(tǒng)籌。財政是國有金融機構(gòu)的最終所有者，除了擁有分紅權(quán)外，還有重大事項管理的權(quán)力和吸收最終風險的責任。
通過政策性金融機構(gòu)和政策性金融業(yè)務相互聯(lián)系。政策性金融是介于財政和商業(yè)性金融中間的金融形式，它以政策性金融機構(gòu)（我國包括四大政策性金融機構(gòu)和政府融資擔保體系）或者政策性金融業(yè)務形式呈現(xiàn)，受財政和貨幣的雙重影響。
我國財政和貨幣金融協(xié)調(diào)的特殊性
我國的財政貨幣部門不是單純的宏觀調(diào)控部門，金融體系也不是完全的市場化體系，具有鮮明的準財政特征。
中國金融體系的準財政特征
我國有較為嚴格的市場準入管理，存在一定的市場分割。我國堅持產(chǎn)融分離和“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”下的嚴格牌照管理，形成事實上的“俱樂部”式的有限開放格局。金融體系以國有金融機構(gòu)和間接融資模式為主，間接融資強調(diào)集中統(tǒng)一和共同利益。在金融領域，債券市場分割最為明顯。具體來看，企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)、短期融資券等分屬國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會和央行三個部門管理。本次國務院機構(gòu)改革方案中，已經(jīng)將企業(yè)債發(fā)行審核職責劃入證監(jiān)會負責，有利于統(tǒng)一企業(yè)債和公司債發(fā)行標準，但中期票據(jù)、短期融資券等仍屬央行管理，各類債務融資工具對應的金融基礎設施管理仍處于分割的狀態(tài)，制約了債券市場的統(tǒng)一管理。
以政府信用、物的信用等外部信任為主支撐金融體系運行。金融的本質(zhì)是基于“信任”的合作。我國金融體系的信任基礎仍是以政府和物的信用為主，我國金融發(fā)展充分借助了政府信用，具有政策性和鮮明的“準財政”特征。
金融承擔了較多的政策任務。近年來，我國政策性金融機構(gòu)的規(guī)?？焖倥蛎洠虡I(yè)性金融機構(gòu)也承擔了較多的政策任務。結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具、國家和地方政府的產(chǎn)業(yè)引導基金等金融工具也被創(chuàng)設出來并被廣泛應用。
高度約束風險事件。我國不太重視市場出清，防范價格過度波動和機構(gòu)破產(chǎn)退出。金融風險處置更重視托管重組等相對平穩(wěn)有效的方式，政府、市場和機構(gòu)共同承擔風險成本。
我國財政金融的超級聯(lián)系和不斷統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
經(jīng)濟運行建構(gòu)主義兼具演化色彩。我國既重視頂層設計也重視基層經(jīng)驗，既有問題導向也有目標導向，在“至上而下”和“至下而上”相結(jié)合中推進改革發(fā)展。
發(fā)展規(guī)劃導向下的財政貨幣協(xié)調(diào)。發(fā)展規(guī)劃是藍圖，確定我們將做什么。財政和貨幣是兩個“錢袋子”，是實現(xiàn)藍圖的資金來源，它們既是需求側(cè)逆周期管理工具，也要支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持國家重點項目工程，完成政策性目標。
政策傳導是政策體系的優(yōu)化調(diào)整，不斷重復重要而復雜的政策協(xié)調(diào)。如果我們能跳出西方“黑箱式”的分析方法，不再假設微觀主體是獨立的、利益導向的行為主體，而是穿透金融機構(gòu)和企業(yè)回歸行為分析，會發(fā)現(xiàn)我國的宏觀政策調(diào)整具有完全不同的傳導機理。我國的政策傳導，不僅是市場行為的適應性調(diào)整，更涉及政府政策體系的優(yōu)化調(diào)整；不僅是市場分析，更是具有復雜性和不確定性的市場與政府及政府不同部門間的政策博弈分析。
加強財政和貨幣金融協(xié)調(diào)的有關建議
財政與貨幣金融的協(xié)調(diào)配合，首先是基于財政和貨幣金融的本質(zhì)規(guī)律以及真實運行后的定位與職責分工，需要各歸其位，各司其職。這里既有客觀規(guī)律，也有主觀努力和既成事實的成分。其次是在政策上的協(xié)調(diào)配合，涉及特定環(huán)境下不同政策工具的有效性和可控性的判斷及目標任務的分解等問題。最后是在交叉和空白地帶，基于微觀機制和工作層面的溝通、合作與制衡。
加快構(gòu)建現(xiàn)代財政和中央銀行制度，明確職責分工
我國發(fā)展進入新時代，正在以高質(zhì)量發(fā)展推進中國式現(xiàn)代化。目前國際環(huán)境和世界格局已發(fā)生重大調(diào)整，環(huán)境、人口、技術等基礎變量也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化，國家綜合統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更加強調(diào)法治和國家治理能力現(xiàn)代化。我國的經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)型，以債務擴張為主支持的“房地產(chǎn)+出口”的經(jīng)濟循環(huán)不再具有可持續(xù)性，已逐步轉(zhuǎn)向以股權(quán)投資為主支持的“產(chǎn)業(yè)+消費”的經(jīng)濟循環(huán)。
進一步考慮到我國財政貨幣體系的特殊性，它同時具備所有者、監(jiān)管者、建設者和系統(tǒng)穩(wěn)定維護者等多種角色，政策協(xié)調(diào)不僅僅是宏觀政策層面的配合，還會涉及系統(tǒng)建設、國家安全網(wǎng)和利益格局調(diào)整等多方面的協(xié)調(diào)配合。為此，我國有必要盡快明確適應高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設的財政貨幣功能定位與職責分工。
其中對財政而言，有必要盡早就以下重大選擇開展研究和謀劃部署。
一是平衡財政和功能財政的比重選擇。正常的穩(wěn)定時期，兩者區(qū)別不大，財政赤字和債務率也較為穩(wěn)定。但在特殊時期，兩者有較大區(qū)別，國際主要發(fā)達國家的赤字和債務率并不是持續(xù)變化的，而是呈階梯式的變化。本質(zhì)上，它是指在特殊時期財政要選擇發(fā)揮制約功能，還是“潤滑劑”甚至“助推器”的功能。我國可以探索構(gòu)建狀態(tài)依存的財政赤字和政府債務風險監(jiān)測與預警指標，以便更好地應對百年未有之大變局和高質(zhì)量發(fā)展的需要。
二是狹義財政和廣義財政的選擇。社會保障和政策性金融的重要性及影響力不斷提升，財政是否需要從一般公共預算為主的狹義財政，逐步拓展到包含“四本賬”綜合統(tǒng)籌的廣義財政？目前資金可以在不同賬本之間劃轉(zhuǎn)，“四本賬”已經(jīng)可以在一定程度上統(tǒng)籌，但受制度性和機制性因素的制約，是否要從事后適當延伸到事中甚至事前？
三是維持建設型財政還是轉(zhuǎn)向保障型財政，或者是債務支撐的建設型財政轉(zhuǎn)向股權(quán)支撐的建設型財政。
四是財政在結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)方面如何發(fā)揮作用。現(xiàn)在要求強化規(guī)劃、財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)和價格等政策的協(xié)調(diào)，在共同富裕方面，財政是否在市場化初次收入分配基礎上強化國家意志主導下的初次分配。
五是事權(quán)和財權(quán)的再匹配問題。大量事權(quán)集中于市、縣政府，目前依靠龐大的轉(zhuǎn)移支付體系再平衡，地方政府廣義債務問題、財產(chǎn)稅、所得稅和消費稅等收入端改革與省級以下財政體制改革還需統(tǒng)籌推進。
對貨幣金融而言，需盡快建立能應對開放環(huán)境下轉(zhuǎn)型、泡沫和數(shù)字時代的貨幣政策框架，提升監(jiān)管效能，強化貨幣與行業(yè)發(fā)展、金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合。貨幣政策是短期需求工具，在使用中發(fā)揮功能，它不是供給側(cè)工具，不宜長期人為地構(gòu)建某種類型的收益率曲線或利率結(jié)構(gòu)。不同類型目標的實現(xiàn)需要不同的政策工具，甚至需要由不同部門執(zhí)行，不宜在任何層面都統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類目標。長期來看，我國應在一定程度上區(qū)分供給側(cè)改革和宏觀調(diào)控，區(qū)分逆周期調(diào)控和金融穩(wěn)定。貨幣政策的優(yōu)化，除了將市場作為黑箱尋找不確定環(huán)境中的占優(yōu)博弈策略外，還要打開市場黑箱，更好地理解微觀主體和市場運作，在關鍵時點進行英明決斷。
搭建適合國情的宏觀政策協(xié)調(diào)配合框架
財政和貨幣金融的協(xié)調(diào)，是堅持兩者在理念和標準有分歧的基礎上的合作，擴張和收縮中的主動性與被動性的配合。貨幣政策是不經(jīng)市場主體許可的、全面的強制性資源再配置，但需要通過商業(yè)金融體系資產(chǎn)的擴張來間接實現(xiàn)。金融是基于信任并按照金融業(yè)標準實現(xiàn)信用“無中生有”的擴張和資源再配置。財政政策是經(jīng)過正當程序披露后由政府推動的資源強制性再配置，可以通過政府系統(tǒng)的收支行為直接實現(xiàn)。因此，緊縮時貨幣的主動性強，擴張時財政的主動性強，貨幣的乘數(shù)效應高，財政的可控性強，對宏觀經(jīng)濟都有乘數(shù)效應。
宏觀政策目標的排序和選擇。以國內(nèi)目標為主，可適度推進人民幣國際化，走向彈性更大的有管理的浮動匯率制度。央行以幣值穩(wěn)定為主兼顧經(jīng)濟增長，財政以經(jīng)濟增長為主兼顧通脹目標。
常態(tài)下的宏觀政策協(xié)調(diào)配合。常態(tài)化環(huán)境中需要強化自我約束，盡可能依據(jù)規(guī)則進行調(diào)控。可以根據(jù)宏觀形勢特點，形成財政和貨幣政策的常規(guī)組合，不但有利于財政和貨幣部門的政策操作與協(xié)調(diào)，而且還有助于穩(wěn)定市場預期，建立市場聲譽并構(gòu)建預期管理能力。
極端和重大轉(zhuǎn)型情景下的政策空間、政策配合和救助。可以建立根據(jù)狀態(tài)調(diào)整的不同政策的自我約束體系，分別規(guī)定常態(tài)、轉(zhuǎn)型和極端情景下的政策空間。在應對具有系統(tǒng)性和重要性的沖擊時，央行負責金融穩(wěn)定并以應對流動性風險為主，財政負責社會風險并以應對償付能力風險為主，明確中央和地方政府在風險處置中的具體責任和分類分級響應參與流程。建立壓力測試和危機狀態(tài)的應對預案。
微觀和工作層面的溝通合作
做實做好財政資金的流動性管理。可以將財政庫存資金流動性管理和財政債務管理結(jié)合起來，豐富流動性管理的金融市場工具，更合理地安排短期國債的發(fā)行間隔和期限結(jié)構(gòu)，通過財政國庫買賣國債以激活短期國債市場，提升國債在金融市場的基準作用和央行公開市場操作中的地位。
規(guī)范帶有股權(quán)投資性質(zhì)的政府基金并推動其職能轉(zhuǎn)型。可以具體依托各地產(chǎn)業(yè)基金（母基金）、國有資本運營公司和國家級大基金，充分利用地方資產(chǎn)管理公司在困境資產(chǎn)整合方面的優(yōu)勢，強化這些平臺的政策引導、落實和反饋職能，提升政策和資源的市場化轉(zhuǎn)換能力，結(jié)合資本市場注冊制改革，構(gòu)建國家戰(zhàn)略下的產(chǎn)業(yè)資本良性循環(huán)機制。
推動央行和國有金融機構(gòu)的利潤上繳機制化，協(xié)調(diào)政策性貼息和結(jié)構(gòu)性貨幣政策。合理確定對政策性金融機構(gòu)的資本充足率的要求，根據(jù)我國國情采取差異化監(jiān)管，探索政策性金融機構(gòu)與商業(yè)金融機構(gòu)深度合作的更有效的組織方式。
理順國有金融資本出資人的職能和金融監(jiān)管職能的關系。以本次黨和國家機構(gòu)改革為契機，進一步推動債券發(fā)行職能的統(tǒng)一和金融基礎設施管理的統(tǒng)一。對于金融管理部門管理的金融基礎設施等機構(gòu)，要推動“管辦分離”，實行統(tǒng)一管理，構(gòu)建起出資人“管資本”、金融管理部門“抓監(jiān)管”、兩者各司其職的管理體制，為構(gòu)建統(tǒng)一金融大市場奠定基礎。
原文章刊發(fā)于《銀行家》雜志2023年第8期「宏觀經(jīng)濟」欄目
作者系國務院發(fā)展研究中心金融研究所
副所長
